Hacia dónde va la Reforma del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA)

El pasado 26 de mayo, se celebraron por parte del Consejo General de la Abogacía española, a través de su Fundación, unas más que interesantes jornadas bajo el título "Crisis de Refugiados en Europa". De mi participación en las mismas, me quedé con la intervención de Ana Terrón Cusí, anterior Secretaria de Inmigración y Emigración del gobierno de España. Apuntó algunas pinceladas de lo que va a ser el futuro del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), según se recoge en la reciente Comunicación de la Comisión Europea 197/2016.

"Actualmente, los solicitantes de asilo viven en la paradoja de que la solicitud de protección internacional abre las puertas de un estado pero cierra las de los otros 27".

Hay que partir de la premisa de que al espacio interior de libre circulación en Europa, cada vez se le imponen mayores restricciones. En realidad, éste nunca se aplicó en toda su extensión. El SECA en realidad, hace poco honor a su nombre y tiene poco de común. Como ya vimos en anteriores entradas de este blog, lo conforman cuatro normas comunitarias más el reglamento de Dublín. Las referidas normas son las siguientes:

·                     Directiva 2013/33/UE de Acogida.

·                     Directiva 2013/32/UE de Procedimientos.

·                     Directiva 2011/95/UE de Cualificación.

·                     Rgto UE nº 604/2013 determina. del estado responsable (Dublin III).

·                     Rgto UE nº 603/2013 relativo al sistema Eurodac.

Pues bien, la propuesta de la Comisión Europea pretende convertir dos de las actuales directivas en reglamentos; concretamente las de Cualificación y Procedimientos. En el primer caso, se refuerza la noción de "tercer país seguro" y en el segundo, se dibuja un sistema de Procedimiento Común. Por razones obvias, la directiva de acogida es más difícil de convertir en un reglamento aunque se va a revisar.

"No debemos olvidar en cualquier caso que las personas que en estos momentos arriesgan sus vidas y mueren en nuestros mares y playas serán, en su gran mayoría, los ciudadanos europeos de un futuro no tan lejano".

Por otro lado, referente al Sistema de Dublín, dibujó las líneas de lo que será el nuevo Dublín IV ante la constatación del absoluto fracaso de Dublín III. Actualmente, los solicitantes de asilo viven en la paradoja de que la solicitud de protección internacional abre las puertas de un estado pero cierra las de los otros 27. En este sentido se adelantan varios escenarios. Una primera posibilidad consiste en mantener el sistema actual de "reparto de cargas" pero introduciendo mecanismos correctores. En este punto, se apuntala la idea de responsabilidad del estado encargado del control de las fronteras exteriores y penalizaría la "desatención" de estas funciones. Esto es un importante cambio de tendencia. La otra propuesta consiste en reformular el sistema de asignación de solicitudes de asilo en toda la UE. En todo caso, estaríamos lejos de un verdadero sistema de "puerta única".

En lo referente a Eurodac, que como ya vimos tiene un carácter instrumental respecto de la correcta aplicación del sistema Dublín, se plantea la ampliación de su mandato, circunscrito al asilo, y ampliarlo al ámbito de la inmigración.

Concluyendo, podemos decir que el sistema europeo de asilo conforma un marco frágil y débil que no responde adecuadamente a los retos que tiene que afrontar. No debemos olvidar en cualquier caso que las personas que en estos momentos arriesgan sus vidas y mueren en nuestros mares y playas serán, en su gran mayoría, los ciudadanos europeos de un futuro no tan lejano.

Refugiados: Valoración de las pruebas. "Evidence Assesment" (I)

Fuente: Flickr

Una de las tareas claves y más complicadas en el proceso de determinación de la condición de refugiado es la valoración de las pruebas o "evidence assesment". Dado que para acreditar que se es refugiado no se exige una prueba plena sino que basta con aportar "indicios", el profesional que se enfrenta a esta tarea debe hacerlo con la mente abierta. En este arduo proceso debemos afrontar algunos desafíos:

• -       Carencia de una clara regulación.
• -       Diferencias de aplicación entre los distintos estados.
• -       Dificultad para conseguir la prueba en este contexto.
• -       Lejanía del contexto socio-cultural del solicitante de protección.
• -       Debe evaluarse el riesgo pasado y el futuro.
• -       Del proceso se derivan consecuencias cruciales para la persona.

En este punto, resulta clave el artículo 4 de la reiteradamente mencionada DIRECTIVA2011/95/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 13 de diciembre de 2011 por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida.

En esta misma línea, resultan herramientas de la gran utilidad la Guía Práctica sobre valoración de las pruebas editada por la EASO (European Asylum Support Office) en marzo 2015 y las Plantillas sobre Valoración de las pruebas que podéis encontrar en el siguiente enlace. Al mismo tiempo, la utilización de "checklists" puede ser igualmente muy recomendable.

El proceso de valoración de las pruebas se desarrolla en 3 etapas:

• 1        Recopilación de la información.
• 2       Valoración de la credibilidad.
• 3       Evaluación del riesgo.

Se trata de un proceso dilatado en el tiempo. Como podrán imaginar, no lleva unos minutos. Por otro lado, la falta de tiempo es un hándicap importante por lo que la utilización eficiente del tiempo es más que necesario. Es posible que en la mayoría de los casos y ante la falta de pruebas, la entrevista se revele como una herramienta imprescindible. En dicha entrevistar hay que determinar con claridad los hechos sustanciales. Estos hechos deben estar conectados con la definición de refugiado que ya vimos en la anterior entrada. El transcurso de la entrevista debería seguir el patrón que vemos en la figura de más abajo: desde un carácter abierto nos dirigimos a preguntas cerradas (picos de la entrevista) que deberán coincidir con esos hechos relevantes que previamente ya hemos identificado. En todo caso, debemos tener en cuenta algunos factores como crear un ambiente favorable al diálogo y la importancia de la escucha activa.

Fuente: wikimedia

En la próxima entrada, explicaré de manera algo más detallada las 3 etapas del proceso de valoración de las pruebas.

  

Refugiados: Aplicación de la Convención de Ginebra de 1951. Inclusión

Fuente: Wikipedia

Recibimos en los últimos tiempos de manera constante mensajes sobre los refugiados aunque a veces los términos se empleen de manera generalizada y con escaso rigor. Cuando hablamos del concepto de refugiado no debemos perder de vista la Convención de Ginebra de 1951 pero tampoco otros textos como las Directivas y Reglamentos que configurar el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) que ya hemos visto en estos días anteriores y, más en concreto, la Directiva sobre Reconocimiento. DIRECTIVA 2011/95/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 13de diciembre de 2011 por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida.

En otros términos, no estamos hablando de otra cosa que de la Inclusión. Para ello, debemos analizar con detenimiento la definición de refugiado que nos ofrece la propia Convención de Ginebra:

http://www.acnur.org/t3/el-acnur/historia-del-acnur/la-convencion-de-1951/

Un refugiado es una persona que "debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de su país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores no quiera regresar a él".

Para ampliar estas definiciones y concepto resulta conveniente la lectura del Manual de procedimientos y criterios para determinar la condición de refugiado,elaborado por Acnur.

La primera nota a tener en cuenta es que debe tratarse de un nacional de un tercer país que "se encuentre fuera del país de su nacionalidad", lo que implica que debe de existir un cruce de fronteras. En caso contrario, nos encontraríamos ante la figura de un desplazado interno.

El temor, en todo caso, ha de ser "fundado" y esto nos introduce en el ámbito de la subjetividad de la persona que alberga dichos temores que, de manera obligada, debe corresponderse con que debe basarse en un hecho objetivo. Por lo tanto, la característica de "temor fundado" contiene un elemento objetivo y otro subjetivo que deben ir necesariamente de manera conjunta.

Sobre lo que es "persecución" no existe una definición universal aunque el artículo 9 de la Directiva de Cualificación categoriza y clasifica los actos de persecución. De manera muy resumida y general podemos decir que se trataría de toda violación grave de los derechos humanos, sin entrar en más detalle. Los artículos  6 y 7 de la Directiva hablan de los agentes de persecución y de protección.

Esa persecución, para poder estar inserta en la definición de la Convención de Ginebra, debe estar basada en determinados motivos que no son otros que los de "raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas”. El artículo 10 de la citada directiva se encarga de definirlos.

Nos quedaría de la definición de refugiado la nota de que el solicitante "no quiera acogerse a la protección de su país" (a causa de dichos temores). En este sentido, habrá que ir a las circunstancias de cada caso concreto para valorar esa pretendida falta de protección por parte de las autoridades de su país.

Por último, no quería terminar esta entrada sin hacer mención de manera somera a la diferencia entre asilo y protección subsidiaria. El Capítulo V de la Directiva introduce esta figura. La diferencia fundamental es que mientras que en la figura del refugiado, la persecución ha de estar necesariamente vinculada con los motivos que ya vimos de la Convención de Ginebra de 1951, en el caso de la protección subsidiaria no. Así, por ejemplo, los actos de persecución podrían ser los mismos pero ésta no sería individualizada como por ejemplo sucede en el caso de un conflicto bélico en el que cualquier persona puede sufrir daños contra su integridad o violaciones de derechos sólo por el hecho de residir en la zona de guerra. ¿Sería éste el caso aplicable a las personas procedentes de la actual guerra de Siria? No existe una respuesta fácil a esta pregunta pero ahí lanzo el debate.

¿Qué es el Sistema Europeo Común de Asilo? (II) : Dublín y Eurodac

En mi última entrada repasábamos el Sistema Europeo Común de Asilo; SECA o CEAS así como las principales normas comunitarias que lo conforman. Hoy profundizaremos más en el conocimiento de este sistema. Quiero referirme al sistema de DUBLIN III (en estos mismo momentos se trabaja ya en el nuevo Dublin IV), que se complementa con el sistema EURODAC.

Básicamente, el objetivo de DUBLIN consiste, como ya vimos en una entrada anterior de este blog, en determinar a través de una serie de reglas el estado responsable del estudio de una solicitud de protección internacional.  Se trataría así de prevenir múltiples solicitudes en diferentes estados miembros. El sistema comenzó su andadura en el año 1990. Encontramos su regulación actual en el Reglamento (UE) No 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo. Complementario a esta norma es el Reglamento (CE) nº 2725/2000 del Consejo, de 11 de diciembre del 2000, relativo a lacreación del sistema «Eurodac» para la comparación de las impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín.

Eurodac (European Dactyloscopy) es, por lo tanto, un sistema auxiliar de "Dublin" y se configura como el primer Automated Fingerprint Identification System (AFIS) en el seno de la Unión. A través de Eurodac se toman las huellas dactilares de todos y cada uno de los solicitantes de protección internacional y extranjeros que cruzan de manera irregular las fronteras exteriores; siempre y cuando tengan más de 14 años.

Todos los países de la Unión Europea tienen un "National Access Point" (NAP) que se conecta con la Unidad Central de Eurodac. Las consultas desde cada estado miembro pueden ofrecer dos tipos de resultados: "NO" ; cuando la huella tomada no coincide con las de la base de datos o "HIT" , cuando se produce una coincidencia. Las huellas almacenadas en la base de datos se clasifican bajo 2 categorías: 1 para los solicitantes de protección internacional; 2 para los extranjeros que cruzan las fronteras exteriores de manera irregular y 3 para los extranjeros cuya estancia dentro de la UE es irregular.